Par Emmanuelle CHEVALIER, Elève-Avocate et Georges TCHIKAIDZE, Juriste–Stagiaire chez Odi-sé Avocats
11 février 2021
Lors du 1er confinement, au printemps 2020, des drones équipés de caméras ont été utilisés par la préfecture de police de Paris, le commissariat de Cergy-Pontoise et le groupement de gendarmerie départementale de Haute-Garonne afin de surveiller le respect des mesures de confinement par la population. Ces appareils semblaient l’outil parfait pour épier les rues et verbaliser les irrespectueux du confinement tout en respectant les distances de sécurité. Cependant, les forces de l’ordre n’ont pas mesuré le risque que présentait le recours aux drones pour les libertés individuelles, en l’absence de législation suffisante pour l’encadrer.
1. La jurisprudence critique sur l’absence de législation
Comme il est souvent d’usage, l’absence de textes est compensée par la jurisprudence qui va, en l’espèce, concilier d’une part la possibilité de surveiller par drones à des fins administratives et d’autre part la protection des données à caractère personnel.
1.1 L’utilisation des drones de surveillance sanctionnée par le Conseil d’Etat
Dans le sillage de la surveillance par drones par la police lors du 1er confinement, révélée par divers articles de presse[1], les associations Quadrature du Net et Ligue des droits de l’Homme ont demandé au tribunal administratif de Paris par la voie d’un référé-liberté d’ordonner l’arrêt de la surveillance par drones mis en place par la préfecture de police afin de faire respecter les mesures de confinement et d’enjoindre au préfet de police de cesser de capter et d’exploiter des images par ce procédé. Le tribunal administratif rejette la demande par ordonnance le 4 novembre 2020[2], amenant les requérants devant le Conseil d’Etat[3].
La question s’était posée de savoir quels sont les types de données susceptibles d’être collectées par les drones avant de déterminer si leur usage impliquait un traitement de données à caractère personnel.
La définition communément utilisée du drone est qu’il s’agit d’un « engin mobile, terrestre, aérien ou naval sans équipage, disposant de capacités de déplacement et navigation autonome et/ou télépilotée »[4]. La question s’était déjà posée devant le Conseil d’Etat, les drones étant souvent équipés de caméras et d’appareils photographiques rendant susceptible le traitement des données à caractère personnel, et parce que ces données semblent avoir un caractère sensible du fait de leur caractère biométrique[5].
Sur ces sujets, le Conseil d’Etat s’est prononcé notamment le 18 mai 2020[6] dans deux affaires relatives à la surveillance par drones. Dans l’une des deux affaires, qui concernait également les drones utilisés lors du confinement, la haute juridiction administrative a considéré que les données collectées sont des données à caractère personnel car les drones étaient équipés d’un zoom optique et volaient à basse altitude (80m à 100m). Il a également précisé que pour échapper à la législation protectrice des données à caractère personnel, la police aurait dû utiliser des moyens « rendant impossible l’identification des personnes filmées ». Toutefois, ces données n’ont pas été considérées comme sensibles au sens de l’article 9 du RGPD[7] du fait de l’absence de technique de reconnaissance faciale permettant de comparer les images collectées à celles contenues dans une base de données, évitant subséquemment l’application d’une lourde réglementation juridique protectrice envers le traitement des données sensibles à caractère personnel.
C’est ainsi que le Conseil d’Etat a posé deux conditions pour que la surveillance par drone soit licite :
– Il faut se conformer à l’article 31 de la loi Informatique et Libertés n° 78-17 du 6 janvier 1978 modifiée qui impose de recourir, après un avis motivé et publié de la Commission nationale informatique et libertés (CNIL), à un arrêté autorisant la création d’un traitement de données à caractère personnel ;
– Il faut doter les appareils embarqués de dispositifs techniques de nature à rendre impossible, quels que puissent en être les usages retenus, l’identification des personnes filmées.
A la suite de cela, le Conseil d’Etat, saisi pour avis par le Premier ministre en octobre 2020, a estimé que seul le législateur pouvait fixer les conditions d’usage des caméras aéroportées[8].
C’est en suivant cette logique que, dans sa décision du 22 décembre 2020, le Conseil d’Etat a annulé l’ordonnance du juge des référés en considérant que le dispositif mis en place par la police constitue un traitement de données à caractère personnel et a enjoint sans délai à la police de cesser l’utilisation des drones à ces fins[9].
Pour se justifier, la Conseil d’Etat rappelle les définitions issues de la directive (UE) 2016/680 du 27 avril 2016 relative à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel[10], dont notamment la définition des données à caractère personnel qui est « toute information se rapportant à une personne physique identifiée ou identifiable » – ce qui est le cas en l’espèce selon le Conseil d’Etat. De plus, il précise que « le dispositif de surveillance litigieux, qui consiste à collecter des données, grâce à la captation d’images par drone, afin de les transmettre, après application d’un procédé de floutage, au centre de commandement de la préfecture de police pour un visionnage en temps réel, constitue un traitement au sens de la directive du 27 avril 2016[11] ».
Par conséquent, le traitement de données à caractère personnel résultant de cet usage n’est pas conforme à la loi Informatique et Libertés n° 78-17 du 6 janvier 1978[12].
1.2 Le rappel à l’ordre de la CNIL
Les juridictions administratives ne sont pas les seules à s’être prononcées sur ce sujet épineux. En effet, la CNIL a mené en parallèle sa propre instruction, d’abord par un courrier du 23 avril 2020 adressé au ministère de l’Intérieur et resté sans réponse, ensuite par une procédure de contrôle ouverte le 7 mai 2020[13]. Le 12 janvier 2021, la formation restreinte de la CNIL a prononcé à l’encontre du ministère de l’Intérieur un rappel à l’ordre pour manquement aux dispositions de la loi Informatique et Libertés assorti d’une injonction de mise en conformité[14].
Il convient de noter que la CNIL précise que : « à ce jour, aucun texte n’autorise le ministère de l’Intérieur à recourir à des drones équipés de caméras captant des images sur lesquelles les personnes sont identifiables. De même, alors qu’elle est obligatoire, aucune analyse d’impact n’a été communiquée à la CNIL concernant l’utilisation de ces drones. Le public n’était pas non plus informé de l’utilisation des drones comme il aurait dû l’être ». Ainsi, elle pointe du doigt le problème issu de l’absence de textes autorisant le ministère de l’Intérieur à recourir aux drones.
Bien qu’elle ne puisse pas infliger une amende, la CNIL finit par rappeler que si le Conseil d’Etat s’est prononcé sur les « drones du confinement » et les « drones des manifestations »[15], qui sont des cas spécifiques et précis, la sanction de la CNIL est plus large car la procédure qu’elle a initié est, quant à elle « générale et vise toutes les utilisations de drones par les services du ministère de l’Intérieur (services de police et de gendarmerie, sur l’ensemble du territoire national) pour les traitements visant à prévenir ou détecter les infractions pénales, à mener des enquêtes et à poursuivre leurs auteurs, ou ayant pour but la protection contre les menaces pour la sécurité publique ».
Il résulte de cette jurisprudence critique qu’il est nécessaire de légiférer sur l’utilisation des drones, notamment lorsqu’ils sont utilisés à des fins de surveillance. Le Conseil d’Etat comme la CNIL ont tous deux rappelé à l’Etat qu’en l’absence de texte, le ministère de l’Intérieur ne peut pas recourir à la surveillance par drones en toute liberté et donc, en toute impunité.
2. Une réponse insuffisante du projet de loi « sécurité globale »
Afin de répondre à cette nécessité de légiférer, la proposition de loi « sécurité globale », votée à l’Assemblée nationale le 24 novembre 2020[16], fixe des règles de captation d’images par les autorités publiques, grâce aux caméras installées sur des « aéronefs », autrement dit des drones. Cette tentative s’est heurtée à un avis défavorable de la CNIL, estimant que ces dispositions ne protègent pas assez les droits des individus.
2.1 Le premier contour de l’utilisation des drones par les autorités publiques
L’article 22 de la proposition de loi pose le contour de l’utilisation des drones équipés de caméras par « les services de l’État concourant à la sécurité intérieure et à la défense nationale » et par « les services d’incendie et de secours, les formations militaires de la sécurité civile, la brigade des sapeurs‑pompiers de Paris et le bataillon des marins‑pompiers de Marseille ». Ces dispositions seraient insérées dans le titre VI du titre II du code de la sécurité intérieure, par l’ajout d’un article II intitulé « Caméras aéroportées ».
- Le cadre dans lequel les drones pourront être utilisés :
Tout d’abord, les services de l’État concourant à la sécurité intérieure et à la défense nationale peuvent mobiliser des drones équipés de caméras « dans l’exercice de leurs missions de prévention des atteintes à la sûreté de l’État, la défense ou la sécurité publique et de prévention, de recherche, de constatation ou de poursuite des infractions pénales », pour les neuf finalités suivantes :
- « La sécurité des rassemblements de personnes sur la voie publique ou dans les lieux ouverts au public, lorsque les circonstances font craindre des troubles graves à l’ordre public, ainsi que l’appui des personnels au sol en vue de maintenir ou de rétablir l’ordre public » ;
- « La prévention d’actes de terrorisme » ;
- « Le constat des infractions et la poursuite de leurs auteurs par la collecte de preuves » ;
- « La protection des bâtiments et installations publics et de leurs abords » ;
- « La sauvegarde des installations utiles à la défense nationale » ;
- « La régulation des flux de transport » ;
- « La surveillance des littoraux et des zones frontalières » ;
- « Le secours aux personnes » ;
- « La formation et la pédagogie des agents ».
Ensuite, les services d’incendie et de secours, les formations militaires de la sécurité civile, la brigade des sapeurs‑pompiers de Paris et le bataillon des marins‑pompiers de Marseille peuvent mobiliser des drones équipés de caméras « dans l’exercice de leurs missions de prévention, de protection et de lutte contre les risques de sécurité civile, de protection des personnes et des biens et de secours d’urgence », pour les trois finalités suivantes :
- « La prévention des risques naturels ou technologiques » ;
- « Le secours aux personnes et la défense contre l’incendie » ;
- « La formation et la pédagogie des agents » ;
Enfin, l’article 22 autorise la transmission en temps réel des images captées par les drones aux autorités : « Les images captées peuvent être transmises en temps réel au poste de commandement du service concerné ».
- Les dispositions limitant la captation, l’enregistrement et la transmission d’images :
L’utilisation des drones de surveillance est d’emblée limitée par une disposition de protection de l’intérieur des domiciles et de leur entrée : les opérations de surveillance doivent être réalisées « de telle sorte qu’elles ne visualisent pas les images de l’intérieur des domiciles ni, de façon spécifique, celles de leurs entrées ».
Une obligation d’information du public est également insérée : « Le public est informé par tout moyen approprié de la mise en œuvre de dispositifs aéroportés de captation d’images et de l’autorité responsable ». Cette obligation d’information est cependant limitée « lorsque les circonstances l’interdisent ou que cette information entrerait en contradiction avec les objectifs poursuivis ».
- Les dispositions relatives au traitement des images enregistrées :
Une limitation temporelle est prévue pour :
- Le traitement des images captées par les drones : « Les traitements prévus aux articles L. 242‑5 et L. 242‑6 ne peuvent être mis en œuvre de manière permanente » ;
- La conservation des enregistrements :« les enregistrements sont conservés pour une durée de trente jours », sauf s’ils sont utilisés « dans le cadre d’une procédure judiciaire, administrative ou disciplinaire ».
Les forces de l’ordre concernées devront par ailleurs mettre en place un « registre des traitements », précisant « la finalité poursuivie, la durée des enregistrements réalisés ainsi les personnes ayant accès aux images, y compris le cas échéant au moyen d’un dispositif de renvoi en temps réel ».
2.2 La nécessité d’un encadrement plus strict selon la CNIL
Saisie par le président de la commission des lois du Sénat, la CNIL a rendu son avis sur la proposition de loi « sécurité globale » le 26 janvier 2021[17], présenté dans un communiqué diffusé le mercredi 3 février 2021[18]. Cette saisine a un caractère particulièrement novateur : il s’agit du premier usage de la faculté du Président de l’Assemblée nationale, du Sénat, des présidents des commission permanentes ou des présidents de groupes parlementaires de saisir la CNIL pour avis sur une proposition de loi, prévue à l’article 8 de la loi Informatique et Libertés.
Lors de son audition devant la Commission des lois du Sénat, la présidente de la CNIL, Madame Marie-Laure Denis, salue tout d’abord « le fait que soit discuté un encadrement législatif de systèmes qui, jusqu’à présent, n’en disposait pas s’agissant des caméras aéroportées », et rappelle que « depuis plusieurs années la CNIL appelait de ses vœux un tel encadrement ».
Dans le cadre de remarques générales s’agissant des caméras aéroportées, elle souligne l’importance de tenir compte de ce que représente un drone « dans l’imaginaire collectif, de ce que peut ressentir le citoyen qui l’aperçoit ou pense le voir passer au-dessus de lui ».
La Commission expose dans son avis le manque de précision, d’encadrement ou de justification de certaines finalités pour l’utilisation des drones dans la proposition de loi : « les finalités qui justifieraient le recours à des caméras aéroportées par ces services apparaissent à la fois très larges, diverses et d’importance inégale ». L’accent est mis sur la nécessité d’encadrer plus strictement ces dispositifs, afin de garantir un équilibre entre les impératifs légitimes de sécurité et le respect de la vie privée :
- Le constat et la poursuite d’infractions : la CNIL estime que les infractions susceptibles de justifier l’utilisation de caméras aéroportées doivent impérativement être définies plus précisément, et que « cet usage doit être réservé à la lutte contre les infractions d’un degré élevé de gravité ».
- La surveillance des rassemblements de personnes : cette finalité est « particulièrement délicate puisqu’elle intervient dans le champ de l’exercice de la liberté de manifester ». A cet égard « des critères plus resserrés devraient être prévus, notamment en ce qui concerne la condition de risque de ‘troubles graves à l’ordre public’ ».
- La CNIL estime que le recours aux drones « n’apparaît pas clairement justifié dans toute leur généralité » pour la protection des bâtiments et installations publics et de leurs abords, le secours aux personnes et la surveillance des littoraux et des zones frontalières.
- Certaines finalités méritent d’être explicitées afin de démontrer la nécessité du recours à des drones, notamment la prévention des risques naturels ou technologiques.
Une réserve est ensuite émise pour « les usages pour lesquels la nécessité est établie ». Selon la CNIL, « il convient de s’assurer que les circonstances précises des missions menées justifient, au cas d’espèce, l’emploi de ces dispositifs ».
Des garanties complémentaires devront par ailleurs être apportées au niveau règlementaire pour la mise en œuvre du recours aux drones, notamment des garanties techniques « afin de s’assurer de l’absence de possibilité d’identification ou d’enregistrement pour certains usages qui ne nécessitent pas de procéder à l’identification de personnes, comme par exemple pour la régulation de flux de transport ».
Enfin, après le constat d’un recours accru à des dispositifs technologiques de plus en plus performants « sans que l’efficacité de ces systèmes n’ait été démontrée ni que ces dispositifs n’aient fait l’objet d’une évaluation rigoureuse », la CNIL émet le souhait que le législateur conditionne l’utilisation de caméras aéroportée à une expérimentation préalable. Une telle expérimentation donnerait lieu, selon la CNIL, à une évaluation rigoureuse et indépendante et permettrait de se prémunir de la tentation du « solutionnisme technologique » qui peut avoir des effets potentiellement attentatoires aux libertés publiques[19].
[1] Par exemple : https://www.lefigaro.fr/actualite-france/confinement-a-paris-la-police-va-tester-la-surveillance-par-drone-20200321 ; https://france3-regions.francetvinfo.fr/paris-ile-de-france/paris/drones-deployes-paris-vont-ils-continuer-nous-surveiller-apres-confinement-1814336.html
[2] TA Paris, réf., 4 nov. 2020, n° 2017540/3/5
[3] CE 22 déc. 2020, req. n° 446155, Quadrature du Net
[4] A. Bensoussan, Livre blanc sur la vidéoprotection, Mieux comprendre le cadre règlementaire et les réalités d’installation et d’usage : LexisNexis, 2014, p. 81
[5] A. Danis-Fatôme – Communication Commerce électronique n° 2, Février 2021, comm. 14 – Les drones des manifestations captent des données à caractère personnel
[6] CE, réf., 18 mai 2020, n° 440442 et 440445, Assoc. La Quadrature du Net – Comm. com. électr. 2020, comm. 58, A. Danis-Fatôme
[7] https://www.cnil.fr/fr/reglement-europeen-protection-donnees/chapitre2#Article9
[8] CE 20 oct. 2020, n° 401214, Dalloz actualité, 20 nov. 2020, obs. M.-C. de Montecler
[9] CE 22 déc. 2020, req. n° 446155, point 13
[10] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/PDF/?uri=CELEX:32016L0680 – JOUE, n° L. 119, 2 mai
[11] CE 22 déc. 2020, req. n° 446155, point 6
[12] Dalloz actualité, 15 janv. 2021, obs. P. Dupont et G. Poissonnier
[13] https://www.cnil.fr/fr/drones-la-cnil-sanctionne-le-ministere-de-linterieur
[14] https://www.legifrance.gouv.fr/cnil/id/CNILTEXT000042960768
[15] Cf les arrêts du 22 décembre et 18 mai 2020 précités du Conseil d’Etat
[16] Proposition de loi nº 3452 relative à la sécurité globale
[17] Délibération de la CNIL n° 2021-011 du 26 janvier 2021 portant avis sur une proposition de loi relative à la sécurité globale
[18] Audition devant la Commission des lois du Sénat dans le cadre de l’examen de la proposition de loi relative à la sécurité globale. Propos liminaire de Madame Marie-Laure Denis, présidente de la CNIL – Mercredi 3 février 2021
[19] https://www.cnil.fr/fr/la-cnil-rend-son-avis-sur-la-proposition-de-loi-securite-globale
